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中国农民调查(10)(朱熔基推荐的禁书)(陈桂隶/春桃)2011-06-05 08:43:18

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第七章:天降大任–3 改与不改就是不一样

一九九三年十二月三日,就在安徽省太和县揭开税费改革序幕的第十六天,河北省综改办和正定县政府,联合在京召开了一次“公粮制改革试点研讨会”。

  可以说,这是中国历史上第一次有关农村税费改革的理论研究会。其规格之高,影响之大,都是空前的。中央政研室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国家体改委、中国农科院、中国社会科学院、财政部、农业部以及国内贸易部的有关领导和著名专家,均应邀
到会。

  研讨会上,大家都对河北省搞的这个公粮制改革试点给予了极高的评价。毫无疑问,研讨会在中央和国家直属机关中产生的影响,远比它在理论研究上的收获更大。

  新的一年刚刚到来,一九九四年一月十日,河北省公粮制改革的试点迅速由正定县的三个乡,扩大到全省二十六个县市的一百八十四个乡镇,其中正定、 宁普、故城、新乐和沧县都是全县全面推开的。一时间,公粮制改革的滚滚热浪,在黄河北岸这一望无垠的阡陌之间奔突、沸腾;给我国这块重要的粮棉产区带来勃 勃生机!

  令人遗憾的却是,发端于安徽的这场农村税费改革,这时候在安徽的本地,竟遭遇到了另外一种命运。安徽省省长傅锡寿,突然作出了要求太和县立即停止税费改革试点的决定。这一决定,来得十分突然,以致许多人闹不清究竟是省长的个人意见,还是有中央的什么背景。

  何开荫最初听到这个消息时,他甚至不敢相信。因为他一直在与杨文良保持着热线联系,河北省分明正搞得热火朝天,禁止这项试验显然不大像是中央的意思。

  但是,省长要求立即停止税制改革试点的决定,无疑又是有根有据的,不用说,还是当年涡阳县人大常委会所以决定终止新兴镇税费改革的那一些理由, 即这种改革是非法的,因为现行的农业税制依据的是《中华人民共和国农业税条例》。尽管那个《条例》还是一九五八年颁布的,三十多年来,中国已经发生了翻天 覆地的巨大变化,这种与今天格格不入的农业税制早已是弊端百出,可是当年的《条例》一天没被废除,它就一天有着法律的效力,这种税制就依然受到法律的保 护。

  我们在采访中无法得知傅省长突然作出这个决定的真正原因,但这一非常决定,对热心支持太和县改革的所有人,特别是正在改革中的太和人,都是一记当头棒喝!

  人们困惑,震惊,焦急,痛惜,却又无奈。

  不少人也在背后提出疑问:如果不敢于革故布新,锐意进取,农村还能有发展吗?或是说,中国的农业,和中国的农民,还会有希望吗?

  何开荫觉得有必要站出来据理力争。他把河南省委书记、省长,河北省委两任书记、省政府两任省长的有关批示的复印件,分送给了安徽省的党政主要领导。

  这时,安徽省委常委、常务副省长王昭耀站出来说话了。

  王昭耀找到省委书记卢荣景,陈述自己的意见。他说:“省政府批准太和县进行农村税费改革的文件,已签发下去,如果现在再下文否定,这不是打自己嘴巴吗?这样朝令夕改,省政府今后还怎么工作?何况农村税费改革的工作,外省都在干嘛!”

  卢荣景当然知道太和的改革是在王昭耀的支持下搞起来的,他的意见不是没有道理,可是,傅锡寿要停下太和的改革,是在维护税法,也是从工作考虑 的,不光是有道理,更是有着法律依据的。于是说道:“如果没有文下去,不搞也就不搞了,既然省政府已经下了文了,那就继续搞下去吧,秋后看看效果再说。”

  省委书记给省长和主管农业的副省长都留足了面子。话虽说得比较温和,但毕竟一锤定音,因此,太和县的农村税费改革也就得以继续下来。

  到了秋后,形势发生了戏剧性的变化,傅锡寿已经丧失了对太和县改革的发言权。他被免去安徽省省长职务,消息来得是很突然的,那天,他刚从欧美出 访归来,人还在合肥骆岗机场,就宣布了中央要他提前从省长岗位上退下来的决定。据说,这是因为安徽的干部群众对他主持省政府工作期间的意见太大。这一天, 中央将了解中国农民、更熟悉中国农业和农村的回良玉派至安徽,担任代理省长。

  了解回良玉经历的人都知道,自打他从农校毕业,被分配到吉林省榆树县农业局,以后整整三十年,就没远离过一个“农”字。从公社书记,农牧厅长,到省委农村政研室主任,直到担任中央政研室副主任,主管农村政策的研究工作,可以说是位够格的农业专家了。

  回良玉一到安徽,就对太和县的农村税费改革大为赞赏;次年二月,在正式就任安徽省省长后,他召开的第一个省长办公会,作出的第一项省政府的决定,下达的“一号文件”,就是将太和县改革的经验,在淮河两岸二十多个县市的范围迅速推而广之!

  其实,也无须像省委书记卢荣景说的那样,“秋后看看效果再说”,还没有等到秋后呢,那一年的午季就已见分晓。太和县自从搞了农村税费的改革,只 用了半年时间,便一举创下这个县建国四十五年以来最大的一个奇迹:全县三十一个乡镇、九千一百六十八个村民小组、三十五万三千四百五十九户农民,午季农业 税的全部征收工作只花了短短五天!

  望着多年不见的,踊跃交粮的农民在粮站门前排起的长蛇阵,许多乡村干部竟激动得鼻子发酸,眼窝发热,他们说:“过去,向农民要钱的文件多,向农 民要钱的部门多,向农民要钱的项目多,向农民要钱的数额多,多得连咱这些当干部的也闹糊涂。现在好了,交多,交少,大家都清楚;从前一年忙到头,催钱,催 粮,催命,年三十晚上还上门,今天咱是彻底解脱了,又落个清净;从收粮到结账干部两头不沾钱,更落个清白!”

  干部清楚了,清净了,清白了;农民也因为一次征,一税清,一定三年不变,放了心,称了心。

  这年的秋季庄稼虽然受了旱灾,但农业税的征收工作前后也只用了十五天!

  这一年全县共征粮六千五百二十七万七千公斤,比原先国家下达的定购任务还超出了一千七百七十四万七千公斤!如扣除价格因素,农民的税外负担就较 过去减轻了一半还多。尤其是,全县大胆地放开了粮食的市场与价格,农民留足口粮和种子之后,单商品粮这部分就让农民增加收入一亿五千万元,全县人均增收就 达到了一百二十元!

  改革前一年,太和县因为反映农民负担闹到各级党委政府去的,还多达九十三起,五百多人,可是改革的一九九四年,全县两千九百六十九个自然村,一百三十二万农业人口,再无一人因“农民负担过重”去上访的。

  说到上访,阮桥乡马王村马庄的马克中早先是远近闻名的。仅九三年,马克中父子就因负担过重和征缴特产税问题,两次从县告到省,直告到国务院减轻 农民负担办公室。实行税费改革后,家家一张《监督卡》,户户一本明白账,马克中领着一家人放心大胆地精耕细作,结果,人勤地不懒,午季,秋季,都获得了前 所未有的好收成。他带头完成上缴任务后,喜笑颜开地说:“农业税费征实,一切放在明处,任何人不敢再乱收乱摊乱掏腰包,干部不贪污,粮站不压价,农民减轻 了负担又增加了收入,还上哪门子访呢!”

  当然,好事多磨。太和县取得如此喜人的成绩,确实也是来之不易的。就在他们开始税费改革的那一年,正赶上全国推行国税地税分税制的改革。实行了 中央财经集权之后,中央政府的好处那是立竿见影的:九三年中央财政收入只是九百五十七亿,九四年当年就猛增到两千九百零六亿,差不多增加了将近两千亿;而 九三年地方财政收入已是三千三百九十多亿,改制当年就减少到两千三百十一亿。这只是财政收入方面的情况。改制之后中央和地方财政的支出情况也是恰恰相反 的:九四年中央财政只比改制前的九三年多出四百四十二亿,仅为一千七百五十四亿;而地方财政却一下猛增了七百零八亿,高达四千零三十八亿,几乎就是中央财 政的两倍多!

  在这种税制改革的一加一减中,地方政府预算内的财政就全变成了“吃饭财政”,许多地方连行政事业费、人头费的开支也难以保证。

  政府财政的日子不好过,也不能再把这种困难转嫁到农民头上,动摇进行农村税费改革的决心。太和县委、县政府审时度势,及时采取了“消肿减员”的 办法,大力压缩办事机构和精简富余人员,最典型的一个例子,就是一个税镇当年就辞退聘用镇村干部九十八人,第二年又接着往下减。与此同时,全县还进行了粮 食购销办法和乡村财务制度的改革,进行了农业结构调整、村干部劳动保险、科学种田和加强市场建设等等一系列的配套改革,千方百计调动起广大干部和农民的生 产积极性。

  但是,这期间,有许多事情却又是太和县委和县政府自身无法解决的。你一个县搞税改,封死了增加农民额外负担的一切“漏洞”,可是他们改革试点的 第二年,国务院却明文规定农民人均增加二十五元的“双基教育费”,许多中央机关也都只给任务不给经费地相继下达了各自的“达标”项目。

  这些全是“红头文件”,下面都是必须执行的,太和县不可能不执行来自中央机关的这些硬性规定,就不得不对原有的改革方案作出相应的调整,不得不 专心地增加了诸如教育、卫生、武装、档案、统计在内的一些新的征收项目,使得“一次征、一税清、一定三年不变”的承诺,打了折扣。

  然而,即便就是这样,农村的税费改革,改与不改还是大不一样。太和县出现的喜人的变化,还是在农民负担日益加重、干群关系日趋紧张的广大农村引 起了巨大反响。太和周边的蒙城、利辛、临泉等县不但仿效起来,偷偷摸摸闹改革的涡阳县新兴镇也不用再躲躲闪闪了,就连当初在县委扩大会议上还为这事争论不 休的涡阳、颍上两县的四大班子,这时也全都看清了税改的好处,戮力同心地搞起了“正税除费”的改革试验。

  对太和县闹起的税费改革,在省城合肥,有一个人一直忧心忡忡,放心不下。午收前后,他都去了太和县。这人便是曾经斥责何开荫“乱出主意”的省财政厅农税处长张光春。他担心这种改革搞乱了对农业税的征收,他这个农税处长最后会不好交待。

  他是提心吊胆地跑到太和县去探听虚实的。结果,他意外地发现,先前自己的那种担心是没有任何根据的,悬着的一颗心这才落了地。想想当初在论证会 上,自己竟是那样冲动,指名道姓地指责何开荫,张光春竟觉得实在对不住人家。但是,他毕竟还是一个胸怀坦荡的人,有意见,有看法,就当面说,从不隐瞒自己 的观点,如今知道是自己错了,倒也是个知错就改的爽快人,回到省城之后逢人便宣传:“太和的那个办法就是不错!”

  安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走,没过多久,国家财政部农财司就来了人,要去太和实地考察。他们先到省城合肥,也只同系统内的财政厅农 税处取得联系;下到太和县后,一不惊动县领导,二不给乡镇长打招呼,只要求县财政局派人派车,专门跑偏僻的地方、穷地方,直接进村入户,向农民面对面地调 查。他们这样做,显然是想更加客观地了解到真实的情况。别人的话,他们也许不会相信,但陪同下去的张光春的现身说法,却起了不小的作用。一路之上,张光春 不停地在宣传税费改革的好处。他说,农民负担较过去减少了一半还要多,财政反而增加了;他说,从前到年底有时税也收不上来,每年都会有百分之十五的农业税 出现“沉淀”,现在实行征实,农业税缴得不知有多快,而且全县没有一户不交的,这是过去想都不敢想的事。

  这以后不久,国务院减轻农民负担办公室主任徐国洪一行也来到阜阳地区检查工作。他们在了解了这个地区对农业税费制度的改革之后,给予了高度的评价,建议地委、行署要很好地总结其中的经验,并表示今后将密切关注这里的改革进展的情况。

  曾亲自为太和县的改革实施方案最后定稿的省农经委副主任吴昭仁,这期间不断听到从太和县传来的令人振奋的好消息,心里痒痒的,这天,他高兴地邀上省减负办副主任马启荣,先到阜阳,然后和地区农委主任王春魁一道,也驱车去了太和。

  为更真实地了解到社情民意,他们也是越过县乡干部,调查了三个乡的二十多位农民,可以算得上一次“微服私访”了。结果,所到之处,接触到的每一 个农民,几乎是众口一词地夸赞这种税费改革的办法好。吴昭仁为此大为感动。回去后,他在为《农村改革新探索》一书作序时,竟动情地写道:“这么多年来,在 我的工作记忆中,农民对某项政策表示完全拥护的,除了包产到户,大概就要算是这次了。”

  他为太和县的农村税费改革总结出了“六个满意”:“粮站满意,定购任务完成顺利,主渠道掌握了充足粮源;财政满意,税收及时足额入库;银行满意,统一结算,减少了货币发行流通,又不打‘白条’;基层干部满意,他们节约了大量时间和精力,更免除了干群磨擦的烦恼。

  当然,最关键的还是农民满意,午、秋两季征实任务都在一周内完成,没有一户因负担问题而上访申诉。国家农村改革试验区办公室、国务院减轻农民负担办公室、省直有关部门、地区减负办和改革试验办,先后九次派人深入调查,结论都是一样的:“农民满意。”

  吴昭仁也认真思考了这场改革成功的原因:“现在好的政策、好的思路、好的设计并不少,难就难在落实,往往是执行中由于工作不力而走形变样。太和 县的税费改革,不仅设计周密,而且实施完美。何以如此?关键在于县委、县政府高度重视,六大班子步调一致;县乡各部门齐心协力;工作班子得力而富有成效。 这是具有普遍意义的经验,任何一项工作能否做好,我认为诀窍都在这里。”

  总结出了太和改革的主要经验之后,吴昭仁依然感到意犹未尽,又专门写了一篇杂文,题目一目了然:《为“第二次大包干”叫好》。

  一九九四年的十二月十八日,中共中央政治局委员、中央书记处书记、国务院副总理姜春云,率十个部委的负责同志深入到安徽视察,在看了阜阳地区的农村改革带来的大变化后,高兴地评价道:

  “你们这里抓农村改革有突破性进展,在几个方面都探索了成功的经验。土地承包制度改革搞得很好,解决了稳定承包制的问题,调动起农民的生产积极 性,提高了土地产出率。特别是税费制度改革,解决了使农民和农村基层干部都很头痛的一个问题,既减轻了农民负担,又改善了干群关系,不仅具有经济意义,而 且具有政治意义!”

  谁知这时,陪同视察的财政部副部长李延龄,突然打断了姜春云的话。他说:“这儿把农业特产税也包在农业税里,这是不合理的,应该据实征收,他们这样做是错误的。”

  姜春云听了,马上不客气地说:“这个我知道。他们这样做没有错。我在基层干过,‘据实征收’是理论上的东西,没有可操作性,据我所知,全国大多数地方都是平均摊派的。这个你就别再讲了。”

  李延龄当然不可能同姜春云争执下去,既然姜春云说了“这个你就别再讲了”的话,李延龄也就不便再讲了。

  那天,姜春云的心情十分好,作为中央农村工作领导小组组长、主管农业工作的副总理,看到安徽农村的改革工作有了突破性的进展,高兴地对回良玉省长说:“农业税费制度的改革,是深化农村改革的重大突破,你们要大胆推广这项改革的试点工作!”

  随行的国务院研究室副主任杨雍哲,也兴奋地接口道:“现在有种说法,好像这几年中国农村的改革停下来了,这次来安徽一看,感觉到的完全不是那么回事。阜阳土地承包制度的改革和农村税费收取办法的改革,都非常有特色。非常有成效。这些对全国都是有指导意义的!”

  在姜春云一行离开后不久,回良玉就在省长办公会上明确要求:江淮分水岭以北的沿淮一带,尤其是淮北地区,必须全面推行农村税费制度的改革。

  此后,这项改革便迅速走出了太和,走出了阜阳,势如破竹般地在安徽境内二十多个县(市)遍地开花。

  这时的中国,农村税费改革已经成为全社会关注的热点。它不光在安徽、河北、河南三省势不可挡,并且迅速蔓延到了湖南、贵州、陕西、甘肃七省五十多个县(市)。

  正是在这个时候,福建省委办公厅编印的《省外动态》载文欢呼:“农业税制改革已呈‘星火燎原’之势!”

第七章:天降大任–4 难忘阜阳会议

位于皖西北与河南省接壤的阜阳地区,是我国著名的产粮区,更是经国务院备案的中国第一个农村改革试验区。这个试验区,还是早在一九八六年,在当时国 务院农村发展研究中心主任杜润生的亲自带领下,由段应碧、周其仁、陈锡文、杜鹰、卢迈等一大批著名农业专家建立起来的。这次率先进行土地税制改革的涡阳县 新兴镇,和堪称农村税费改革第一县的太和县,都在这个地区,因此,一九九五年四月二十一日至二十五日,全国农村基层税费制度改革经验研讨会放在阜阳召开, 无疑是顺理成章的事情。

  会议由国家农村改革试验区办公室主任杜鹰主持。

  来自国家经济体制改革委员会、国务院特区办公室、农业部、财政部、内贸部和粮食部门等部委办的专家学者,安徽省阜阳试验区、湖南省怀化试验区、 贵州省湄潭试验区及河北省正定县、河南省城郾县等七省暨有关县代表共八十余人出席了会议。大家实地考察了太和县试点情况,还就各地试点的具体做法和成效进 行了交流,当然,对目前尚存在的具体问题,和如何进一步完善试点工作,都作了坦诚而深入的探讨。

  由于各地都是根据自己的实际情况确定具体做法的,因此在改革的措施上是不尽相同的。看上去,令人眼花缭乱,其实,万变不离其宗,还是何开荫早先总结出来的那几句话,是一种“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”的模式。

  总之,在原则和目标大体一致的前提下,各地都在农村基层税费制度的改革方面做了许多有益的尝试。与会代表们公认,在诸多试点之中,安徽省太和县和河北省正定县的两处试点,又是最具有代表性的。

  与会专家对这项改革更是给予了极高的评价,认为它是对旧体制的又一次突破,在实践中是可行的,方向是对头的,成效是明显的。

  会上,国务院特区办政研室副主任刘福垣的发言格外引人注目。他说这次会议是朱琳主任让我来的,当然,我也很感兴趣,马上就来了。听了同志们的介 绍,对这项改革,我有一个总的感觉,就是现在试点单位的改革已经获得了基本的成功,意义是非常重大的。姜春云副总理说这项改革不仅有经济而且有政治意义, 说明这个问题确实是上下都很关心的事。

  他说,“我认为这项改革的意义,已经不仅仅是简单地解决农民负担问题,其核心,就是理顺国家、集体和农民的关系。我们第一次改革,是以‘大包 干’为旗帜,改革的对象是政府,是我们公社化以来的政社合一的体制。中央政府和各级政府包办代替农民决策,把农民的生产、流通、消费、分配四个环节统统卡 死了,使我们的农民收入太低,农村经济单一化,农业的发展严重滞后,改革突破了政社合一的体制,还给了社区和农民一部分自主权。但是,那种改革并不彻底, 至少,流通和分配的问题并没有根本解决。今天,各级政府都在讨论如何解决农民负担,如何消除苛捐杂税,如何改变干部‘要钱、要粮、要命’的形象;很多政府 的文件三令五申这个费可以收,那个费不能收;哪个税是合理的,哪个税是不合理的;收多少为合理,收多少为不合理;国务院的电话会议也曾明令取消三十一项费 用。其实,在分配关系都不清楚的背景下,哪个合理,哪个不合理,最后也是划不清的,上面下面都不清。比如计划生育费用、民兵训练费用,这全是一种行政性的 费用,是贯彻国家政策所需要的费用,它和农业生产并没关系,实际上这也是应该由财政来拿的,但是现在,都混在了‘三提五统’里面要农民承担。

  “只有最根本地解决摊派问题,真正做到:明租,正税,除费,我们才能够对农村的分配问题喊上一声‘立正’。农民和社区之间说到底只有租的关系,农民和国家的关系也只是靠税来调整,农民交了租,交了税,其他的任何费用都与农民无关!”

  最后,他慷慨陈词:“既然我们下这么大决心来搞这项改革,就应该有一个恒心。搞了这个办法后,就再不开任何口子,即便是国务院的‘红头文件’压 下来,试验区也要顶。比如教育搞达标什么的,公积金里有这个钱,就拿,没这个钱,坚决不能再向农民要!治本当然要从中央各部门做起,从中南海做起!既然我 们承担了这个改革任务,就应该给我们这个权力,以一切方式加重农民负担的东西,就要敢顶,即便说农民都同意了,也不要听这话!”

  刘福垣的发言,赢得了各地代表热烈的掌声。

  财政部农财司李秋鸿的发言,却在会上引起轩然大波,遭到大家强烈的反对,以致使得会议的气氛变得十分紧张。

  李秋鸿的开场白是显得十分谦和的,他说:“参加这次会议,对我来说,是一个很好的学习机会。税费制度改革,我们过去考虑得不是太多。”

  接下来,他的发言与其说是来“很好的学习”,不如说是来做这项改革的专题报告。

  “这次税费改革的目标是什么?”他首先设问,继而自答。“我看恐怕有这么几个主要目的。”他在归纳出四个既无新意又未必科学的“目标”之后,便 以领导机关的口吻说道:“我不知道各试验区在设计这项改革时,是把这四个目标都考虑进去了,还是只考虑到某些目标。我想分几个方面来谈一谈。”

  于是一个毫不谦虚的发言就开始了。

  此话刚落音,贵州和湖南试点的代表就交头接耳起来,显然觉得这位蹲在国家大机关的农财干部,也太高高在上养尊处优了。啥才叫“无法承受”呢?正因为农民已经不堪重负,干群关系严重恶化,才“逼”出了这项税费改革的嘛。

  接下去的发言,李秋鸿便是对各地改革试点基本经验的全盘否定。他说:“在中国农村,无论就每户来说,还是每村、每乡,彼此之间的收入差距是很大 的,作为一个负担政策,很重要的一个依据,应该是经济收入,而不是其他东西,但像安徽太和县每亩耕地基本上一律征收一百斤粮食,这样的政策设计,和收入多 多负担、收入少少负担的分配原则,显然是不尽吻合的。”

  他的这个看法,使不少人为之一怔。

  应该说,李秋鸿说的是一个理论问题。从社会主义的分配原则上看,不应该忽视差别搞均摊,而应该是一丝不苟地,按照各乡各村各家各户实际的经济收 入确定负担。但是,世界上没有绝对的真理,同样,也不可能会有绝对的公平。李秋鸿在用这个看法评价安徽省太和县为代表的农村税费改革经验的时候,首先就与 他归纳出的四个“改革目标”中的“降低税费的征收费用”的目标发生了矛盾。照他的意思,太和县有三十五万三千四百五十九户农民,真要按各家各户的实际经济 收入征收税费,县委县政府需要组织多少人进村入户,才能闹清每家每户真实的收入情况;又需要调动多少人才可以落实这项浩繁宏大的税费征收工作呢?岂不是痴 人说梦!

  大家对财政部农财司这位年轻处长的发言,开始认真注意起来。

  接着,李秋鸿又以同样的理由,谈到了特产税的问题。“对于农业特产税,税务部门的态度非常明确,绝对不能搞平摊。保护粮食增产,调节种植业内部不同作物间的收益,这是设计这个税种的目的,如果平均摊派,那么征收的意义也就没有了,更实现不了制定这项政策的目标。”

  李秋鸿这里所说的,正像姜春云副总理在阜阳视察期间批评财政部副部长李延龄时已经指出过的,这依然是个理论上的东西,没有可操作性。

  来自基层的许多代表听到这儿,就已经坐不住了。有的,甚至忍无可忍地站起来,开始了严词责问。会场上的气氛顿时急转直下。

  谁都知道,一九五八年颁布的《农业税条例》中就有了农业特产税,但那时它只是含在农业税中,课税范围也是指农田以外的山场或水面,针对茶叶、水 果、林木、山珍和水产等特产品征收的。因其收入较高,单独征收农业特产税也是应该的,但是一旦征收了特产税,就不再征收农业税了。至于种粮食的农田从来是 没有特产税一说的。据实计征农田上的特产税也才是近几年的事。

  现在的问题是,这种脱离实际的计征政策,已经使得这种农业特产税演变成了“田亩税”和“人头税”,早已丧失了税收调节国民收入再分配的作用,而 地地道道成了一种“合法”的农民负担。特别是,这种计税农田上的特产税的本身,也早已经成为严重阻碍中国广大农村推行农业产业化的羁绊;在传统农业区,它 更是调整产业结构的大敌,农民奔小康的拦路石!

  各地代表不仅强烈要求取消农田上的特产税,还指出现有的农业税政策的缺陷也同样加重了农民的负担。因为《农业税条例》还是一九五八年颁布的,如 今三四十年过来了,农业税的征收已经出现了大量的与现实情况严重脱节的地方,诸如计税常产与实际常产、名义税率与实际税率、计税土地面积与实际土地面积等 等,千差万别,从而产生了“高产低税”或“低产高税”,名义税率高实际税率低或名义税率低实际税率高,以及有税无地或有地无税等等明显的不合理现象。再加 上国家定购粮食任务的畸轻畸重,这实际就等于产粮区在为非产粮区纳税,贫困地区为富裕地区纳税,这种种弊端都已经严重地挫伤了农民经营农业的积极性!

  作为主管这项工作的国家财政部农财司的一个官员,不去设法解决农业财税政策上的这些问题,却对地方上进行的这些难能可贵的改革试验,横挑鼻子竖挑眼,缺少起码的热情,在这样的研讨上引起众怒,自然是可想而知的事情。

  据参加会议的同志回忆,李秋鸿说得最为理直气壮的一段话,也是给大家印象最深的一段话,这就是:“从我们接触的农民上访情况看,没有一起是因为农业税的比例过重而上访的;农民反映的全是税费混在了一起的。所以我们在业务工作中主张税费要坚决分开!”

  他说得似乎确可信据,却招来了大家最猛烈的批驳,使会场上趋向了白热化。

  因为,造成这种税费不清的首先就是国家财政。

  一九八五年开始的以乡镇为主的农村办学体制,这是产生中国农民负担问题最大、最主要的原因。有着九亿人口的中国广大农村,义务教育的费用却是让 农民自己掏腰包。财政该出的钱不出,甚至连计划生育、民兵训练、优抚工作、乡村道路这些本该政府支付的费用,也逼得乡村的干部挨门逐户向农民强行索取。现 在,来自京城的农财官员非但不领下边的情,反而倒打一耙,嫁祸于人。这确实把基层代表激怒了。

  “既然政策规定农田特产税‘据实计征’,”从改革试点第一线来的代表抓着“特产税”的问题不放,提出反诘。“就应该实事求是不是?有,就收;没 有,就不收;有多少,则收多少。可为什么财政上年年却又层层下指标,派任务,这不明摆着是说归说,做归做,教人弄虚作假吗?农村干部‘替人受过’,搞坏了 名声,搞坏了形象,反过来还说下面不执行政策。这都叫个什么理?!”

  安徽省涡阳县的代表来了个现身说法。他说,涡阳县为不折不扣执行“据实计征”的特产税政策,专门在耿皇乡做了试点,乡政府从财政所和经管站组织 了十九人,进村入户,严格按照规定跟踪这个乡特产品的生产和销售的全过程。前后用上两个多月,认真进行成本和收入的核算,最后征收到四万多元的农田特产 税。可是这些人下乡的用品、工资以及误餐补助的支出,加起来也达到了四万多元。结果,征收到的税额,基本上就被征收的成本抵消一空。就是说,按照现行的制 度和办法征收税款几乎是无法做到的。

  耿皇乡的故事近乎荒诞,但这种试验却把今天脱离实际的税制问题暴露无遗。

  谁知涡阳县的代表话没落音,李秋鸿就接过话极力争辩。

  太和县农经委副主任邹新华,一直冷静地注意着李秋鸿的发言,耐心地听着这位财政部官员对太和县试点的横加指责。因为对方说的就是“太和”,作为 太和县试点的代表,他自然不便立即反驳,至少他要显示出太和人的宽容和大度。但是,涡阳县的代表举出的这个例子,已经是那样的说明问题,对方却依然强词夺 理,以势压人,他再也按捺不住。

  邹新华激动地指着李秋鸿,只差没把指头戳到对方的鼻子上。愤然道:“你们就是不看实际情况,坐在办公楼里瞎想。今天事实就摆在面前了,还死不认账!”

  他说得过于冲动,声音都变得沙哑,伸出的手指也在上下颤动。

  接着会场上四处都响起了愤懑的斥责声。

  人们已经看得很清楚,文文静静,甚至是一脸书卷气的李秋鸿,他在会上极力坚持的,其实是国家财政部的意见,正因为不只是他个人的看法,各地代表才越发感到,大家正在热心试验着的这场农村税费的改革,其前景并不那么乐观。

  作为这项改革最早的倡导者,又是太和县试点的直接参加者,何开荫就改革中的一些问题,也旗帜鲜明地谈了自己的意见。他说,如今,在市场经济的条 件下,各种商品的价格差不多都放开了,惟独粮食这样大宗的农产品国家仍限价定购,使得粮食不能成为商品,其比较效益日渐降低,毫无疑问,这种定购制度必须 取消,粮食的市场和价格也必须放开,否则中国的农业就无法再进一步发展。当然这需要条件,我们将税费改革征收的办法用公粮代替定购,正是基于这方面的考 虑,一是为了让国家最可靠地掌握粮源,保证非农用粮的供应;二是因为农民有这个习惯,征交公粮,对农民来说既方便,透明度又高,最主要的是我们把税费改革 和推进粮食购销体制的改革联系起来,这就为下一步粮食购销体制的改革准备好条件。只有取得粮食购销体制改革的成功,全面彻底地放开粮食市场和放开粮食价 格,形成大流通,培育大市场,封闭的社区结构才会最后被瓦解,中国的农村才可以说大有希望!

  何开荫的发言,有着浓郁的理论色彩,却由于他讲得深入浅出,富有很强的说服力,会场上一下变得安静下来,连喝茶、走动的人也生怕打扰了别人,把动作放得又慢又轻。

  这气氛显然也感染了何开荫自己,他开始变得激动起来。他说,其实我们搞的,只是农业税费征收办法的改革,还不是实际意义上的农村税费制度的改 革。假如现在就搞税费制度改革,立法部门说不定马上会来制止,涡阳县新兴镇的改革被县人大明令取消就是明证。因此,它肯定会有较大的局限性和不彻底性,目 的也只是侧重于规范征收的办法,先把农民的负担尽可能地减下来,政策规定上的“杠子”粗了一点,却简单明了便捷易行。虽然还不全公平合理,实在有不得已的 苦衷,但相对于过去的乱收费来说,农民已比较满意。

  当然,他还想说:今天搞的还只是税费征收办法上的改革,就搞得这样艰难,如履薄冰,几近夭折;其实,即便就是真的进行税费改革,那也只能是深化 农村改革的一个突破口,关键在于由此带动农村政治体制上的改革。尽管,谁都知道,政治体制改革的滞后,已经严重影响到了中国改革开放的进展,但会上没人这 么明说,当然今天他说了也等于白说。

  主持会议的杜鹰,在作会议的最后总结时,说了这样一段话。“我总的感受是,我们在中国农村改革和发展的一个关键时刻,研讨了一个关键问题。为什 么可以这样说呢?因为现在我们整个国家,正处在一个工业化高速增长的时期,在这样一个阶段上,农业、农村和农民的状况如何,将是决定我们这个国家现代化命 运的一个重要方面。这两年,‘三农’的形势总体上是好的,但存在的问题也同样是比较突出的,有的矛盾,已经非常尖锐,而这些问题与我们这次会议研讨的内容 无疑都是密切相关的。”

第七章:天降大任–5 报告进入最高决策层

杜鹰回到北京后,就忙着组织人就全国农村基层税费制度试点的情况,给国务院写出报告,并特邀何开荫、杨文良二人参加讨论。

  报告的题目十分鲜明:《事关农村发展和稳定的一项重要改革举措》。

  姜春云副总理亲自到过阜阳试验区,看了这份报告后十分高兴,很快作出批示:“这
是农村工作的一个重大问题,试点探索出了一些解决问题的思路、途径,拟专门开个会,总结交流经验,提出今后意见。”

  就在农业部转上来的这份报告和姜春云的批示,还都没送到主抓经济工作的常务副总理朱基的手上时,朱镕基却先看到了新华社记者叶冰男的一篇《河 北省调整公粮制试点方案》的消息。显然这是朱镕基第一次接触到这类消息,有点诧异,就把文章批给当时的财政部长刘仲藜和副部长项怀诚:“请仲藜、怀诚同志 阅。”同时批给国务院秘书长何春霖,要求他去搞搞清楚:“这个试点是怎么回事?”

  当我们最初从《河北省公粮制改革大事记》中,看到朱镕基的这个批示时,很是感到意外。因为农村税费的改革,从提出到试验,从秘密试验到公开试 点,直到发展成七省五十个县的“燎原之势”,已走过了漫长的五个春秋,不说大报小报已对此有充分的披露,河北省还在京召开过范围很广的研讨会,国务院许多 相关部门的同志都到会了,朱镕基副总理对这事儿怎么可能会一无所知?

  后来,细细一想,才觉得并不奇怪。何开荫改革设想的文章被刊发在《人民日报》的《情况汇编》上,引起过李鹏总理的关注,并发表了重要讲话,可那 毕竟是在一九九年春天,朱镕基还在上海工作,对这一切不了解是十分正常的。以后,他进京主管国务院的经济工作,又正是中国经济增长率跌入低谷之时,工业 生产滑坡,中央财政吃紧,摆在他面前的,仅全国累欠的“三角债”就高达五千多亿,要想在如此重关如铁的困境中走活一盘棋,他几乎是在拳打脚踢,甚至用出铁 腕手段,发起清欠攻势;同时展开了一场狠打泛滥成灾的假劣伪冒产品的活动。一九九二年,小平南巡讲话之后,出现一个加快建设的热潮,但由于当时中国的经济 工作还远没从“一抓就死,一放就乱”的尴尬局面中走出来,经济的高增长几乎是和混乱同步,开发热,集资热,炒地皮热,已经热到了朱镕基用一句英文表述 “Crazy”(疯狂)的程度,“过热”发展的经济,引发出了建国以来中国最严重的通货膨胀。接下来,朱镕基就又大刀阔斧地运用起经济、法律乃至行政的各 种措施,数管齐下,并亲任中国人民银行行长,大力整顿金融秩序。

  朱镕基实没有更多的精力和时间,像他抓城市的经济那样,去抓农村工作,再说,他对农村的情况又远不如城市工作那样熟悉。在一九九三年召开的全国 粮食购销工作电视电话会议的讲话中,他对粮价的放与收,就没有像对金融和国企改革那样自信。他说:“去年我们缺乏经验,放开粮价太快了一点,准备工作不 足。没搞过市场经济,不知道厉害,结果,十一月以后粮价暴涨,没有按照预定的调价步骤来做,措手不及。”

  但是,他对中国的农业是重视的,对农民的负担更是感同身受。一九九三年五月中旬,他在赴湖南考察期间,发觉个别地区的夏粮收购资金未到位,向卖 粮的农民打白条,农民的生活和生产难以为继,他气愤已极,严厉训斥湖南省的主管领导,并对下面地区的负责人说:“我留下电话号码,你们什么时候凑够了资 金,就什么时候给我打电话,我要看看究竟会拖到哪一天!”返京后,他深感问题的严重,遂亲自指示《人民日报》发表农业部清理农民负担的三个文件,公开征税 的项目和范围,明令不能超过上年农民纯收入百分之五的上限,凡不遵令者,当依法处理。

  就在朱镕基要求国务院秘书长何春霖去闹清河北省公粮制试点是怎么回事的四天之后,财政部长刘仲藜即把同样有着朱基批示的新华社记者叶冰男的文章《河北省调整公粮制试点方案》批转给了部里的税政司:“请税政司阅,是否与国办三局联系一下,农税处也派人参加了解一下。”

  刘仲藜部长作出的这个批示,无疑已经是多余的,因为从时间上看,在他还没见到朱镕基的批示,就是说,在他张罗属下“联系一下”“了解一下”的一 天之前,朱镕基已经接到了姜春云转给他的阜阳研讨会的有关报告。朱镕基看罢报告,河北省公粮制改革试点是怎么回事,就一切都再清楚不过的了。

  尽管姜春云在报告的批示中,已经对各地农村税费改革试点的经验给予了最充分的肯定,并且认为“试点探索出了一些解决问题的思路、途径”,他的建 议也十分具体:“拟专门开个会,总结交流经验,提出今后意见”,也许正是因为姜春云在批示中强调得那样重要,“这是农村工作的一个重大问题”,朱镕基在看 了报告之后,处理得也就相当谨慎。他对“拟专门开个会”的建议绕开不提,将这份报告批给了国务院秘书长何春霖。不过,这回批下去,增加了一个国家税务局局 长金人庆:“请春霖、人庆同志阅处。此事要征求财政部、税务总局和综合部门意见。”

  朱镕基显然没有表明具体的意见,只是作出了具体的交待。这一天,是公元一九九五年六月九日,已成燎原之势出现在中国各地的农村税费改革的试验,进入了他的视野,并引起了他的关注。

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